Dans les comptes publics, tout ne se lit pas à livre ouvert. À côté de la dette affichée et des déficits débattus au parlement, l’État engage sa signature de manière plus feutrée, en accordant des garanties à des entreprises, des banques ou des projets jugés stratégiques. Ces engagements ne donnent lieu à aucun décaissement immédiat et restent longtemps hors du champ médiatique. Pourtant, ils constituent une finance conditionnelle dont l’impact peut être considérable lorsque les circonstances se détériorent.

Les garanties souveraines visent avant tout à faciliter l’investissement. En se portant garant, l’État permet à un projet d’emprunter à moindre coût ou d’accéder à des financements qui lui seraient autrement fermés. Infrastructures de transport, énergie, partenariats public privé ou entreprises publiques en difficulté bénéficient fréquemment de ce soutien implicite. Tant que les revenus attendus sont au rendez vous, la garantie ne se matérialise jamais et l’opération semble gagnante pour tous.

Cette apparente gratuité masque toutefois un risque budgétaire latent. Une garantie n’est pas une subvention, mais une promesse de paiement en cas de défaillance. Lorsque la conjoncture se retourne, que la demande chute ou que le projet est mal conçu, cette promesse peut être appelée. L’engagement contingent se transforme alors en dette explicite, souvent dans l’urgence et sans avoir été pleinement anticipé dans la trajectoire budgétaire. Le Fonds monétaire international souligne que ces appels de garanties figurent parmi les sources les plus fréquentes de dérapages soudains des finances publiques.

L’expérience internationale regorge d’exemples où ces mécanismes ont lourdement pesé sur les budgets. Crises bancaires, concessions autoroutières déficitaires, compagnies énergétiques surendettées. Dans chacun de ces cas, l’État a dû honorer ses engagements pour éviter un effondrement systémique ou une interruption de services essentiels. La Banque mondiale rappelle que dans certains pays émergents, le stock de garanties publiques représente plusieurs points de produit intérieur brut, sans apparaître clairement dans la dette officielle.

Au delà de leur coût potentiel, les garanties souveraines posent un problème d’incitation. Lorsqu’un projet bénéficie d’un soutien implicite de l’État, le risque peut être sous évalué par les investisseurs et les prêteurs. Cette socialisation partielle des pertes favorise des prises de décision moins rigoureuses, avec une sélection de projets parfois dictée par des considérations politiques plutôt qu’économiques. Le contribuable devient alors l’assureur en dernier ressort de choix qu’il ne contrôle pas.

Face à ces dangers, de nombreux pays cherchent à mieux encadrer ces engagements. La publication de rapports sur les risques budgétaires, l’évaluation systématique des garanties accordées et la fixation de plafonds légaux figurent parmi les bonnes pratiques recommandées par les institutions internationales. L’objectif n’est pas de bannir ces instruments, mais d’en mesurer le coût attendu et d’en assumer la transparence.

Les garanties souveraines rappellent ainsi que la solidité budgétaire ne dépend pas seulement des dépenses visibles et des recettes encaissées. Elle se joue aussi dans ces promesses silencieuses qui dorment dans les annexes des lois de finances. Tant qu’elles ne sont pas appelées, elles rassurent et stimulent l’investissement. Lorsqu’elles le sont, elles révèlent brutalement leur véritable nature. Celle d’un pari discret, dont la facture peut s’avérer lourde pour les finances publiques.