De l’illégalité des arrêtés ministériels préparatoires aux élections locales

Mener à bien le projet de construire une démocratie exemplaire demande au préalable de se conformer au respect de la légalité. Par respect de la légalité, il faut entendre le respect de la norme la plus fondamentale à la norme inférieure (principe de juridicité). Cette précision permet de rappeler que dans sa mission de service public et dans l’exercice de ses prérogatives, un gouvernant ne saurait envisager de la même manière les règles concernant les relations entre les particuliers et l’État et les règles applicables aux relations privées des particuliers.

A cet égard, il est curieux de constater que les arrêtés n°016133 et n°016134 du 03 juillet 2019 du ministre de l’intérieur portant respectivement fixation du montant de la caution et de la fiche de collecte de parrainages en vue des élections départementales et municipales du 1 er décembre 2019 dont la portée est générale et absolue se trouvent de manière systématique entachés d'illégalité. En effet, ils portent une atteinte grave aux droits fondamentaux des citoyens, (primo-inscrits, préinscrits et demandeurs d’une nouvelle inscription), privés injustement de leur droit de s'inscrire sur les listes électorales et celui de recevoir leurs cartes d'électeurs dans l'espace et dans le temps.

Par cette carence volontaire de l'Exécutif (en droit administratif, carence signifie immobilisme et manquement grave, en droit constitutionnel, on parle d’incompétence négative), des milliers de sénégalais sont injustement privés de leur liberté de parrainer et leur droit de voter (deux libertés fondamentales rigoureusement protégées). Au surplus, le risque de voir la légalité des arrêtés ministériels préparatoires aux élections locales contestée devant la Cour suprême n'est pas mince ni négligeable,

comme en témoignent le recours en référé-liberté qui avait été présenté devant cette même juridiction contre l’arrêté ministériel n° 20025 en date du 23 août 2018 fixant le modèle (format papier et électronique) de la fiche de collecte de parrainages en vue de l'élection présidentielle du 24 février 2019. S'ils saisissent la Cour suprême, les citoyens concernés pourraient faire annuler voire suspendre ces arrêtés dans les délais de quarante-huit heures (48h). Ces divers éléments de droit et de faits permettent de constater l’illégalité de l’arrêté fixant la caution (I) ainsi que l’illégalité de l’arrêté portant fiche de collecte de parrainages (II).

I-L’illégalité de l’arrêté fixant le montant de la caution

En vertu de l’article L.57 du Code électoral, par arrêté n°016133 du 03 juillet 2019, le ministre de l’intérieur a fixé le montant de la caution, en vue de la participation aux élections départementales et municipales du 1 er décembre 2109, à dix millions (10. 000. 000 CFA) de francs pour chaque type d’élection et par chaque liste quel que soit le nombre de départements ou de communes ou la liste de candidats se présente. En effet, la caution est une des pièces obligatoires pour la validité d’une candidature.

Contrairement à une idée répandue, il ne suffit pas de prendre un arrêté en matière administrative pour le rendre légal. Encore faut-il préalablement identifier des éléments démontrant les bases juridiques significatifs pour l’autorité compétente et être capable d'en justifier en cas de contentieux. Dès lors, face à un tel arrêté, l’absence du décret présidentiel portant ouverture exceptionnelle de la révision des listes électorales mérite d’être pointée.

Elle viole les droits fondamentaux de candidats éventuels (par exemple les personnes âgés de dix-huit ans révolus et voulant devenir conseillers municipaux ou départementaux) non encore inscrits sur les listes électorales. A preuve, à l'effet de permettre aux candidats autres que ceux figurant déjà sur les listes électorales de participer aux prochaines élections générales, la Loi n° 2017-12 du 18 janvier 2017 portant Code électoral a prescrit que lesdits citoyens doivent, pour exercer leur droit d’être candidat aux élections précitées au Sénégal, être inscrits sur une liste électorale complémentaire.

Plus précisément, au niveau de la Section 2 du Code électoral dont le titre porte sur « Etablissement et révision des listes électorales », l'article L. 39 du Code électoral précise que «Les listes électorales sont permanentes et qu'elles font l'objet d'une révision annuelle. Avant chaque élection générale, une révision exceptionnelle est décidée par décret. » Cette disposition prévoit ainsi les conditions dans lesquelles les listes sont mises à jour. L’absence de révision de ces listes ne permet pas aux éventuels candidats ne figurant pas sur ces listes de pouvoir exercer leur pouvoir de suffrage (droit de vote et celui d’être candidat).

Il s’agit d’une violation manifeste de la liberté de candidature. S'il est difficile de chercher l'erreur du ministre dans son acte, puiser l’illégalité dans l’absence de décret présidentiel paraît à certain égard beaucoup plus simple. L'illustration nous en est fournie par deux états que sont le candidat et la candidature. Evoquons-les brièvement. La candidature et le candidat ont en effet des significations distinctes puisque le premier met l’accent sur le processus, la procédure suivie pour faire valider son dossier devant la structure habilitée à cet effet, tandis que le second est directement lié à la définition d’un statut en la personne habilitée à concourir à l’expression des suffrages des électeurs dans le cadre d’une élection.

De la part du Gouvernement, il y a donc une évidente violation de la loi (la bonne foi du Gouvernement se présume, mais cette présomption est réfragable), notamment le principe d’égalité des citoyens devant la loi garantit par la Constitution. Le chef de l’Exécutif ne peut nullement se dispenser de prendre le décret portant révision exceptionnelle des listes électorales en s'abritant derrière l'existence d'un pouvoir discrétionnaire sans fondement légal, alors que la loi électorale de référence (le Code électoral) dont il a connaissance lui prescrit un comportement précis.

II-L’illégalité de l’arrêté portant fiche de collecte de parrainages

En vertu de l’article L.57 du Code électoral, par arrêté n°016134 du 03 juillet 2019, pris par le ministre de l’intérieur, fixant le format et les éléments d’identification constituant les rubriques de la fiche de collecte de parrainages en vue des élections départementales et municipales du 1 er décembre 2019, le ministre de l’intérieur a acté l’une des phases les plus importantes du processus des candidatures aux élections locales : le parrainage. En effet, la procédure officielle de collecte de parrainages débute par un acte matériel qui est l’arrêté de la fiche de collecte de parrainages pour se terminer par leur dépôt et/ou non leur validation éventuelle par la structure chargée du contrôle.

Pourtant, en vertu de sa conformité avec la loi, cet arrêté a une légalité douteuse. En vertu d’une obligation d’un passage à un toilettage des listes électorales, dans le souci de respecter l’égalité des citoyens devant la loi, à l'effet de permettre aux citoyens autres que ceux figurant déjà sur les listes électorales de participer aux prochaines élections, la Loi n° 2017-12 du 18 janvier 2017 portant Code électoral a prescrit que lesdits citoyens doivent, pour exercer leur droit de vote et leur liberté de parrainer aux élections précitées au Sénégal, être inscrits sur une liste électorale complémentaire.

Plus précisément, au niveau de la Section 2 du Code électoral dont le titre porte sur «Etablissement et révision des listes électorales », l'article L. 39 du Code électoral précise que «Les listes électorales sont permanentes et qu'elles font l'objet d'une révision annuelle. Avant chaque élection générale, une révision exceptionnelle est décidée par décret. » Cette disposition prévoit ainsi les conditions dans lesquelles les listes sont mises à jour par le pouvoir réglementaire.

Pouvoir détenu par le Président de la République, ce dernier a une compétence liée de prendre un tel acte dans un délai raisonnable, dès lors que la date des élections générales est fixée par décret présidentiel. Il serait ainsi intéressant de rappeler que nous sommes, ici, au cœur des libertés fondamentales dont le respect s’impose au pouvoir réglementaire.

En effet, dans le champ de la politique locale, ont été reconnues comme libertés fondamentales : la libre expression du suffrage; le caractère pluraliste de l'expression des courants de pensée et d'opinion; le libre exercice de leurs mandats par les élus locaux. Pour exprimer leur liberté de parrainer et leur droit de vote, les citoyens sont tenus de figurer préalablement sur le fichier général. Ces libertés fondamentales se manifestent aussi à travers les articles L.45 et L.47 du Code électoral.

En effet, L’article L.45 alinéa 1 du code électoral dispose que : « Les listes des communes sont déposées à la préfecture (…) ». Cependant l’obligation qu’a le Président de la République de permettre aux citoyens d’y figurer pour leur permettre de parrainer la liste de candidature de leur choix et d’en assurer l’accès à tout citoyen qui en fait la demande trouve plus précisément son fondement dans l’article L.47 du même code en vertu duquel : « Les listes électorales modifiées conformément aux dispositions des articles L.43 à L.46 sont conservées dans les archives de la sous-préfecture, de la préfecture ou de la Gouvernance.

Tout électeur peut en prendre communication et copie à ses frais. » Cette disposition crée ainsi dans le chef des citoyens un droit non conditionné qu’il revient au Président de la République et l’administration territoriale d’en assurer la réalisation juridique. En effet, même le dernier alinéa de l’article R.43 du décret d’application de la loi électorale n° 2017-170 du 27 janvier 2017 prévoit lui aussi que : « Les listes détenues par les Autorités indiquées aux alinéas 4 et 5 du présent article sont à la disposition des électeurs qui peuvent les consulter ».

Aussi, est-il important de porter à l’attention du Président de la République que la loi électorale, en son article L.2 fait bien la distinction entre les listes électorales et le fichier électoral. Dès lors, les citoyens électeurs peuvent ne pas pouvoir demander la mise à leur disposition du fichier électoral, mais bien des listes électorales qui ont été transmises aux autorités administratives conformément à l’article L.47 et à l’article R.43. Aussi, le parrainage obligatoire exige à ce que ces électeurs puissent figurer sur le fichier général pour pouvoir parrainer.

Par ailleurs, le contrôle des listes électorales est partagé entre le juge et l’autorité administrative. Il s’agit du contrôle de la régularité des opérations administratives et du contrôle de leur bien-fondé, c'est-à-dire de la qualité d'électeur. Les électeurs non encore inscrits et injustement privés de leur liberté de parrainer pourraient bien attaquer l’arrêté fixant la fiche de collecte de parrainages aux élections locales pour violation de la loi et rupture du principe d’égalité.

En l'espèce, les électeurs privés injustement de leur liberté de parrainer une liste de candidature justifient d'un intérêt pour agir contre l'arrêté concerné qui est de nature à affecter de façon spécifique l’exercice d’une liberté fondamentale et présentant, dans la mesure notamment où elle répond à une situation susceptible d'être rencontrée par des milliers de citoyens, une portée excessive.

Mouhamadou Ngouda MBOUP

Enseignant-chercheur de droit public FSJP/UCAD

Consultant