A l'origine du déficit public en 2006 : La Senelec et la Sar ont coûté à l'Etat 140 milliards

L’année 2006 a été difficile pour l’économie sénégalaise. La croissance économique a tourné autour de 2 % avec une baisse prononcée des activités traditionnelles (comme la pêche, l’arachide et le phosphate) que n’a pas compensé le boom observé dans les secteurs de la construction et des services de télécommunications. C’est la troisième fois, seulement, depuis la dévaluation de 1994, que l’économie sénégalaise a progressé moins vite que la population, engendrant, ainsi, une baisse du revenu moyen par habitant.

La détérioration des situations budgétaire et financière a été, sans nul doute, l’autre fait marquant de l’exercice, dans la mesure où le Sénégal s’était distingué au cours de ces dernières années par une gestion saine et équilibrée de ses finances publiques ; ce qu’avaient salué les agences internationales et les nombreux partenaires du pays, y compris la Banque mondiale. Bien que les autorités sénégalaises n’aient pas encore complètement arrêté la situation des comptes de l’Etat à fin 2006, on estime que le déficit budgétaire (y compris dons) a doublé entre 2005 et 2006, passant de 3 % à près de 6 % du Produit intérieur brut (Pib).

Le Sénégal, qui réalisait traditionnellement de meilleures performances que la moyenne des pays de l’Uemoa, a enregistré un déficit supérieur à la moyenne de celui affiché par l’Union en 2006, son niveau restant toutefois comparable à celui du Ghana et de la Tanzanie qui ont également connu un creusement de leur déficit budgétaire.

Sur la base de ce constat, nous allons tenter de répondre à trois questions qui devraient aider à mieux comprendre les raisons expliquant cette récente évolution budgétaire et apprécier si elle est source de préoccupation pour l’avenir de l’économie sénégalaise.

La hausse du déficit budgétaire en 2006 était-elle prévue ?

Cette hausse du déficit budgétaire entre 2005 et 2006 correspond en partie à une action volontariste de l’Etat sénégalais ; elle pouvait être anticipée, surtout dans le contexte des élections qui ont pris place dans le premier semestre de 2007. En effet, le gouvernement avait clairement établi dans sa Loi de Finances pour 2006 (alignée sur sa stratégie de réduction de la pauvreté) les trois priorités suivantes : satisfaire la forte demande sociale qui requiert de plus en plus un accroissement des dépenses allouées aux secteurs sociaux, notamment l’éducation et la santé ; préserver un certain niveau de pouvoir d’achat des ménages, notamment les plus pauvres, par le maintien de la politique de subvention de certains produits énergétiques dans un contexte de hausse persistante des prix de ces produits ; et développer un certain nombre de projets d’infrastructure jetant les bases de l’expansion du secteur privé et de l’amélioration des conditions de vie en milieu urbain.

Cette volonté se traduisait dans le budget de l’État voté par l’Assemblée nationale fin 2005 pour l’année 2006. Y apparaissait une augmentation de la masse salariale (+ 6,8 % par rapport à loi de Finances 2005), des dépenses courantes sociales (éducation, santé et environnement ; + 6,4 %) et des dépenses en capital sur ressources internes (+ 3,7 %).

Comment l’ajustement s’est-il opéré au cours de l’année ?

Depuis sa sortie de l’Assemblée nationale, le budget a été soumis à un cycle de ré-arbitrage pour tenir compte, au fur et à mesure, des modifications imprévues de l’environnement économique intérieur et extérieur (aussi bien favorable comme l’allègement multilatéral de la dette que défavorable comme la hausse du prix du baril de pétrole). Les autorités ont eu recours à une loi rectificative des finances, adoptée en décembre 2006, et elles ont modifié l’allocation des dépenses en procédant à des virements de crédits qui sont, dans certaines conditions, autorisés par la loi organique suivant l’adoption de décrets présidentiels ou arrêtés ministériels.

Au bout du compte, la hausse (non-anticipée) du déficit public en 2006 s’explique par :

- La hausse des transferts au secteur de l’énergie pour répondre à la crise au sein de la Senelec et de la Sar. Ces transferts ont totalisé environ 140 milliards de francs Cfa en 2006 contre une dotation initiale de moins de 70 milliards francs Cfa dans la Loi de Finances 2006 ; soit un bond de plus de 110 %.

- L’augmentation des salaires suite aux revendications de plusieurs corps de fonctionnaires. C’est ainsi que la masse salariale est passée de 266,3 milliards de francs Cfa initialement programmés dans le budget à plus de 286,2 milliards de francs Cfa exécutés à la fin 2006.

La hausse des transferts courants et en capital vers les pouvoirs publics (Primature et présidence de la République) qui comportent les Agences d’exécution des ‘grands travaux’ comme l’Anoci et l’Apix.

Ces dépenses exécutées à la fin 2006 par la présidence et la primature ont atteint 41 milliards de francs Cfa, soit 15 milliards de plus que leur dotation initiale dans la Loi de Finances votée pour l’année 2006 (qui avait déjà multiplié par 3,5 ces transferts courants et de capital par rapport aux montants alloués en 2005 totalisant 9 milliards de francs Cfa).

Afin de compenser ces hausses, les autorités ont ralenti l’exécution et le paiement de certaines dépenses, notamment de fonctionnement (hors salaires), dont l’exécution (ou l’ordonnancement en langage comptable) à la fin 2006 ne correspondait qu’à 66 % de leur dotation inscrite au budget approuvé par l’Assemblée.

Ce ralentissement s’avère prononcé puisque les taux d’exécution sur ces dépenses avaient, en moyenne, dépassé 90 % pendant la période 2000-03. En d’autres termes, les autorités ont préféré ‘couper’ les dépenses de maintenance et d’équipement, en retardant leur engagement, leur exécution ou même leur paiement, c’est-à-dire en accumulant des impayés.

Au plan sectoriel, le retard dans l’exécution des dépenses programmées s’est concentré dans les secteurs sociaux. Le fait est notoire surtout dans l’éducation où les dépenses (hors salaires, dette et investissement sur ressources externes) exécutées à la fin 2006 ne totalisaient que 69,5 % de celles programmées lors des passages à l’Assemblée nationale de la Loi de Finances et de la Loi de Finances rectificative.

Des écarts existent également dans la formation professionnelle, la recherche scientifique ainsi que dans les secteurs de la santé, de la justice et de l’environnement. En revanche, ils sont demeurés marginaux à la présidence et à la primature comme le met en évidence le tableau ci-joint.

Par conséquent, à la suite de ces ajustements, la part des dépenses sociales (éducation, formation professionnelle, santé et environnement) est tombée de 29,7 % à 20,8 % des dépenses totales (hors salaire et service de la dette) entre le passage à l’Assemblée nationale et à la Paierie générale du Trésor. Cet ajustement est loin d’être neutre pour des dépenses qui constituent un investissement dans le capital humain et qui sont donc indispensables pour le développement à long terme du Sénégal.

Cette détérioration budgétaire est-elle inquiétante pour l’avenir ?

La réponse est mitigée. D’un côté, le maintien d’un certain nombre de fondamentaux permet de pencher pour une bonne santé des finances publiques au Sénégal. C’est ainsi que le niveau des revenus, notamment fiscaux, dépasse 20 % du Pib, ce qui est largement au-dessus de la performance observée sur le continent africain.

La dette de l’Etat est également maîtrisée avec un taux d’endettement public extérieur aujourd’hui inférieur à 18 % du Pib. Enfin, le déficit public se serait maintenu autour de 4 % du Pib en 2006 si l’on avait exclu les transferts (non-anticipés) en direction du secteur de l’énergie, ce qui est maîtrisable du point de vue financier et économique.

De l’autre côté, un niveau de déficit public persistant aux alentours de 6 % ne serait pas soutenable au fil du temps. Son financement nécessiterait une accumulation de dettes qui, à terme, mettrait en danger la stabilité des finances publiques. Dans l’immédiat, le déficit public risque de poser de sérieux problèmes de trésorerie en raison de la difficulté que rencontrent les autorités sénégalaises à accéder à des sources de financement de moyen et long termes sur les marchés financiers. Ces risques ont été mis en évidence par la Banque mondiale et le Fonds monétaire international dans leur exercice de soutenabilité de la dette au Sénégal.

C’est pourquoi le gouvernement sénégalais se doit d’œuvrer simultanément dans au moins deux directions pour garantir une base saine à ses finances publiques et maximiser la contribution des deniers publics au développement économique et social du pays.

D’abord, il lui faut, de toute urgence, résoudre la crise du secteur de l’énergie ; sans quoi, l’ampleur des transferts vers la Senelec et la Sar va continuer de ‘plomber’ les finances publiques. Le ‘trou’ de trésorerie dans ces deux compagnies se doit d’être résorbé sans sacrifier pour autant les besoins d’investissement.

Les solutions passent par une combinaison d’injections d’argent frais (banques et bailleurs de fonds), de rationalisation des coûts (restructuration de la dette et amélioration de la gestion) et/ou d’augmentation tarifaire.

Pour les finances publiques, le danger ne réside pas seulement dans la détérioration du déficit public atteignant un niveau non soutenable, mais également dans une situation, plus pernicieuse, mettant les autorités dans l’obligation d’amputer leurs dépenses sociales (comme ce fut le cas en 2006).

Le montant total des transferts effectués à la Senelec et à la Sar au cours de l’année dernière correspondait à la moitié du budget total alloué à l’éducation et à la santé.

A terme, tout retard dans la résolution de la crise de l’énergie remettrait en cause la stratégie de croissance accélérée fondée sur l’accès aux infrastructures de base, y compris l’électricité, et le développement du capital humain.

Ensuite, le gouvernement doit poursuivre son action en faveur d’une amélioration de l’efficacité des dépenses publiques. Il s’agit d’allouer judicieusement les ressources publiques et de s’assurer que celles-ci sont dépensées à bon escient. Pour ce faire, il faut accroître la capacité d’absorption des ressources allouées en continuant sur la voie de la rationalisation des procédures financières de l’Etat et en renforçant la fonction publique par des mesures de formation et d’incitations.

En parallèle, l’attention doit rester fixée sur les nécessités de transparence et de contrôle, en particulier par la mise en application du nouveau Code des marchés et le respect de la loi ‘Building-Operation-Transfers’ (Bot) pour les nouveaux projets d’infrastructure.

Enfin, il est impératif de respecter la durée du cycle budgétaire amorcé avec la préparation des prévisions budgétaires par le gouvernement et s’achevant par l’adoption de la loi de règlement par l’Assemblée nationale suite au contrôle de la Cour des comptes.

Aujourd’hui, ce cycle dure plus de 7 ans au Sénégal ! D’après la directive de l’Uemoa relative aux lois de finances, laquelle prévoit le dépôt du projet de loi de règlement au plus tard à la fin de l’année suivant l’année d’exécution du budget, il ne devrait pas dépasser 3 ans ! Ce double devoir de vigilance et de célérité est central dans la bonne gouvernance budgétaire et son respect devrait constituer l’objectif ultime des autorités sénégalaises. Les partenaires au développement dont la Banque mondiale sont disponibles pour les accompagner dans cet important processus.

Mamadou Ndione et Jacques Morisset (Source : Echos de la Banque mondiale-août 2007)