DIRECTION DES BOURSES : Nébuleuse autour de 3 milliards F

Les Etudiants de l’UCAD qui s’agitent depuis quelque temps ont-ils lu ce rapport ? Le Directeur Général des Bourses Ousseynou Goumbala é été démis de ses fonctions suite à une décision du Président de la République. Selon notre source, tout est parti d’un rapport d’audit de la Cour des Comptes remis au Président.

Selon ledit rapport, «les crédits ouverts par la loi de finances pour 2001 pour couvrir les bourses nationales de la gestion 2001 s’élèvent à 3.766.336.000 francs. Ils sont portés à 7.619.360.000 francs par virement de crédits d’un montant de 3.853.024.000 francs». Le décret portant virement de crédits est intervenu le 31 décembre 2001 à la clôture de la gestion 2001 et la décision de versement en février 2002. Ainsi, des bourses d’un montant au moins égal à trois milliards de francs ont été payées par la Direction des Bourses sans couverture budgétaire. La même situation est observée en 2002 et 2004 dit le texte remis au Président. Les crédits ouverts au titre des dépenses de transfert, c'est-à-dire celles relatives au  paiement des allocations d’études pour les étudiants résidant au Sénégal ont évolué de 7.729.024.000 francs en 2001 à 9.383.082.000 francs en 2004. Au total, pour la période sous revue, l’Etat du Sénégal a inscrit 34.249.575.000 francs dans le budget au titre des bourses d’étudiants au Sénégal. En ce qui concerne les bourses destinées aux étudiants sénégalais se trouvant à l’extérieur, les crédits ouverts ont évolué de 1.900.000.000 de francs en 2001 à 4.800.000.000 de francs en 2004, soit un accroissement de 152,63%. Pour la période sous revue, les dépenses relatives auxdites bourses d’études et aides scolaires s’élèvent à 13.238.605.000 francs. De 2001 à 2004, l’ensemble des crédits de transfert (bourses à l’extérieur comme bourses au Sénégal) s’élève à 47.488.180.000 francs.

Des crédits budgétaires non mis en place

Dans la loi de finances pour l’année 2001, les inscriptions budgétaires au titre des bourses destinées aux étudiants sénégalais à l’étranger, s’élèvent à 2, 9 milliards de francs. Un montant de 1, 9 milliard de francs est mis en place. Le milliard complémentaire devrait faire l’objet d’un virement de crédits pour renforcer les bourses nationales, conformément à la lettre n° 01153/DGF du 12 février 2001 du Ministre délégué chargé du Budget adressée au Ministre de l’Enseignement supérieur, de la Recherche scientifique et de la Technologie. Toutefois, ce virement n’est pas intervenu durant la gestion 2001. Par contre, le décret n°1166-2001 du 31 décembre 2001 portant virement de crédits sur la gestion 2001 a augmenté de 3.853.024.000 francs les crédits des bourses nationales et les a portés à 7.619.360..000 francs. Les crédits faisant l’objet de ce virement proviennent des dépenses communes et non des crédits inscrits pour la couverture des bourses étrangères, comme annoncé par la lettre précitée. Ainsi, indépendamment des mouvements de crédits relatifs aux dépenses communes, les crédits initiaux mis en place pour les bourses étrangères (1.900.000.000F) ne sont pas conformes au montant autorisé par le Parlement (2.900.000.000F). Le Directeur du Budget affirme que « les crédits alloués par la loi de finances initiale 2001 pour les allocations d’études à l’étranger s’élèvent à 1.900.000.000 de francs et non à 2.900.000.000 de francs ».

 

Il détaille ensuite l’utilisation des crédits initiaux et des crédits de la dotation complémentaire en indiquant les numéros des bons d’engagement ainsi que leurs montants pour dégager un disponible de 45.000.000 de francs sur cette ligne.

Toutefois, ce qui avait été demandé au Directeur du Budget c’était de fournir des explications sur la destination du milliard inclus dans les crédits ouverts en 2001 au titre des bourses étrangères (d’un montant global de 2.900.000.000 de francs) qui figurait bel et bien dans le tableau d’analyse par chapitre et article des crédits relatifs à la loi de finances pour 2001 et qui a également été mentionné dans la lettre n°

01153/DGF du 12 février 2001 précitée du Ministre chargé du Budget.

 

Des dépenses de transfert effectuées sans couverture budgétaire

Les crédits ouverts par la loi de finances pour 2001 pour couvrir les bourses nationales de la gestion 2001 s’élèvent à 3 766 336 000 francs. Ils sont portés à 7.619.360.000 francs par virement de crédits d’un montant de 3 853 024 000 francs.

Le décret portant virement de crédits est intervenu le 31 décembre 2001 à la clôture de la gestion 2001 et la décision de versement en février 2002. Ainsi, des bourses d’un montant au moins égal à trois milliards de francs ont été payées par la Direction des Bourses sans couverture budgétaire. La même situation est observée en 2002 et 2004. Or, en application des dispositions de l’article 102 du décret n° 66-458 du 17 juin 1966 portant règlement sur la comptabilité publique de l’Etat, les administrateurs de crédits doivent proposer des engagements de dépenses à concurrence des crédits ouverts. Malgré ces dispositions, des « avances de trésorerie à régulariser » sont payées par le Payeur général du Trésor pour approvisionner les caisses d’avances et payer les allocations d’études, sans couverture budgétaire.

 

Les grèves des étudiants, les violences récurrentes, mais surtout la non prise en compte de l’augmentation des étudiants boursiers au moment de la préparation du  budget de la direction expliqueraient cette situation. En fait, les avances de trésorerie sont considérées, à tort, comme des autorisations de crédits et sont utilisées de façon abusive au point de compromettre la transparence et la sincérité budgétaires.

 

De plus, les décrets de régularisation sont signés tardivement. La Cour précise qu’en matière de dépenses publiques, l’avance de trésorerie est une opération de trésorerie et non une opération budgétaire. Elle ne devrait donc pas être interprétée comme un procédé pouvant autoriser le paiement de dépenses sans couverture budgétaire. En conséquence, c’est à tort que les dépenses y relatives non couvertes par des crédits budgétaires ont été engagées, liquidées et payées.

 

Virements sur les crédits des dépenses communes sans les conditions requises

Les crédits alloués à la couverture des bourses nationales s’élèvent à huit milliards six cent deux millions neuf cent vingt-deux mille (8 602 922 000) francs dont quatre milliards quatre cent soixante-quatre millions quatre cent quatre-vingt-deux mille

(4 464 482 000) francs au titre des crédits ouverts par la loi de finances 2002 et deux

virements de crédits respectifs de trois milliards quatre cent quarante millions huit cent trente-six mille (3 440 836 000) francs et six cent quatre-vingt-dix-sept millions six cent quatre mille (697 604 000) francs opérés les 17 avril 2002 et 23 décembre

2002. Ces virements de crédits proviennent de la ligne budgétaire 60 4 301 00 000 6469 intitulée « autres transferts courants » qui est un article des dépenses communes. La même situation est relevée en 2003 et 2004. Or, s’agissant des crédits ouverts au titre de ces dépenses, le 5ème alinéa de l’article 15 de la loi organique n°2001-09 du 15 octobre 2001 relative aux lois de finances exige des « circonstances exceptionnelles » et une « nécessité absolue » pour leur mobilisation. Dans le dossier soumis à la Cour, il n’existe aucun document indiquant l’existence de telles conditions pour les virements de crédits effectués sur ces dépenses communes. La direction du budget explique le recours aux dépenses communes pour compléter les crédits de transfert par l’insuffisance de la dotation budgétaire par rapport aux nouvelles attributions de bourses étrangères et la généralisation des bourses intervenue en 2002, à laquelle s’ajouterait le souci de respecter les accords conclus avec les bailleurs de fonds et consistant à ne pas dépasser les normes établies dans le secteur de l’éducation.

Sur la gestion des allocations d’études

Les règles applicables en matière de gestion des allocations d’études sont fixées par le décret n° 82-518 du 23 juillet 1982 relatif à l’attribution des allocations d’études et de stages, modifié. Les taux des bourses en vigueur sont fixés par l’arrêté interministériel 05144/MEN/MEF du 19 mai 2000 abrogeant et remplaçant l’arrêté interministériel n°000085/MEN/DB/BG du 18 janvier 1996 fixant les taux des allocations d’études de stages et d’indemnités diverses accordées aux étudiants boursiers et non boursiers.

 

Ils s’établissent ainsi qu’il suit :

- au premier cycle : 36 000 francs pour la bourse entière ; 18 000 francs pour la demi-bourse ;

- au second cycle : 36 000 francs pour la bourse entière ; 24 000 francs pour la bourse de 2/3 ;

- au troisième cycle et niveau équivalent : 60 000 francs.

Les étudiants non boursiers bénéficient d’une aide forfaitaire de 60 000 francs.

La bourse est payée pour une période de douze (12) mois. Un étudiant ne peut en bénéficier qu’une seule fois pour la même faculté et pour le même cycle.

La Cour relève que la gestion des bourses se déroule, dans une large mesure, sans base légale et, souvent, suivant des décisions aux conséquences incertaines.

Octroi d’allocations sans base légale

L’application des mesures issues du protocole signé entre le Président de la République et l’UED nécessitait, préalablement, soit la prise de textes réglementaires nouveaux, soit la modification des anciens. Cependant, non seulement le décret sur les allocations d’études n’a pas été modifié mais également aucun acte réglementaire n’a été pris pour la prise en compte officielle de ces mesures.

Or, suivant les dispositions de l’article 100 du décret n°66-458 du 17 juin 1966 portant règlement sur la comptabilité publique de l’Etat, reprises intégralement par celles de l’article 91 du décret n°2003-101 du 13 mars 2003 portant règlement général sur la comptabilité publique, les engagements de dépenses de l’Etat sont constitués par les actes pris en vertu des textes législatifs ou réglementaires spéciaux ou généraux. En d’autres termes, en l’absence de base légale, aucun acte ne peut être pris par une autorité administrative tendant à créer ou à constater à la charge de l’Etat une obligation dont résulterait une dépense. En l’occurrence, le protocole d’accord signé entre le Président de la République et l’Union des étudiants de Dakar ne peut constituer une base légale pour prendre en charge les mesures arrêtées d’un commun accord. En définitive, force est de constater que les autorités compétentes ont appliqué ces mesures occasionnant des dépenses publiques en violation des dispositions règlementaires précitées. Que « la question des bourses dans l’enseignement supérieur soit sensible et stratégique ou à l’origine des relations conflictuelles », comme le souligne le Ministre de l’Education ou « que les étudiants lui accordent une importance capitale ou

vitale » comme le pense le directeur des Bourses, il n’empêche que l’engagement des finances publiques doit être sous-tendue par des dispositions légales et réglementaires.

Attestations de bourses délivrées à des étudiants non boursiers

Un étudiant sénégalais en France a présenté une attestation de bourse en date du 16/11/2000 dans laquelle il est précisé qu’il bénéficie d’une aide mensuelle de 1300 francs français pour l’année académique 2000/2001. Vérification faite à la demande du Préfet compétent auprès du Service de Gestion des Etudiants sénégalais à l’Etranger, l’intéressé ne disposait pas d’une allocation d’études du Gouvernement du Sénégal au titre de l’année académique 2000 /2001. Un autre étudiant sénégalais a déposé auprès des services français une attestation de bourse certifiant qu’il est bénéficiaire d’une bourse de 2 800 francs français mensuels du gouvernement du Sénégal pour l’année académique 2000 / 2001. Dans ce dernier cas, la réponse à la demande faite auprès du Service de Gestion des Etudiants à l’Etranger par le Préfet compétent a révélé que le détenteur ne bénéficiait pas d’une allocation d’études au titre de l’année académique 2000 / 2001. La délivrance des attestations de bourses à des étudiants allocataires est une compétence dévolue au directeur des Bourses en vertu d’une délégation de signature du Ministre chargé de l’éducation.

En tout état de cause, la Direction des Bourses doit s’atteler à ce que les attestations de bourse ne soient établies qu’au bénéfice d’étudiants boursiers fiables et authentiques.

Octroi de bourses pour des études pouvant être poursuivies au Sénégal

L’article 56 du décret n°82-518 du 23 juillet 1982 relatif à l’attribution des allocations d’études et de stages dispose que les allocations d’études pour les établissements situés hors du territoire de la République du Sénégal ne sont accordées qu’en vue d’études ou de formation qui ne peuvent être assurées dans les établissements scolaires ou universitaires situés sur le territoire sénégalais. Or, l’examen des décisions portant attribution d’allocations d’études à l’étranger a montré que la plupart des études effectuées dans ce cadre à l’étranger peuvent être poursuivies dans le pays. Le Ministre de l’Education explique cette situation par la volonté des autorités de récompenser les étudiants les plus méritants par l’attribution de bourses étrangères. Il déclare que la majorité des étudiants en cause poursuivent des études dont les filières n’existent pas au Sénégal. En tout état de cause, sur les 67 étudiants figurant sur la liste des bénéficiaires de bourses d’excellence 2003-2004 (octobre à décembre) annexée à la décision sus indiquée, 37 poursuivent des études dans des disciplines enseignées au Sénégal.

Octroi de bourses à des non ayants droit

Aux termes de l’article 20 du décret n°82-518 du 23 juillet 1982 relatif à l’attribution des allocations d’études et de stages, peuvent bénéficier des allocations les étudiants de nationalité sénégalaise qui ne disposent pas dans le secteur public ou privé d’un emploi rétribué pour la période correspondant à leurs études. En d’autres termes, le cumul de la bourse ou de l’aide avec toute autre rémunération publique ou privée est interdit. La Cour a, cependant, relevé des cas de cumul de salaire et de bourse. M. Samba DEME, recruté en qualité de vacataire en 2002, a pu bénéficier en 2003 d’une subvention et d’une bourse d’études de 2002 à 2004. M. Ibrahima MBAYE a obtenu une aide en 2004 alors qu’il était vacataire la même année. Enfin, M. Mamadou BA, vacataire de l’éducation, a reçu une bourse jusqu’en 2004. Ces pratiques irrégulières, loin d’être des cas isolés, ont été découvertes par la Direction des Bourses qui, cependant, n’a pas pris les mesures nécessaires pour amener les intéressés à rembourser les rémunérations indûment perçues. Le cas de près de soixante dix (70) fonctionnaires, comprenant essentiellement des professeurs et des instituteurs ayant perçu des allocations d’études durant la gestion 2004- 2005, est assez révélateur. Des ordres de recettes ont été initiés par la Direction des Bourses pour les amener à rembourser les sommes indûment perçues. Mais, ces ordres de recettes ont été rapportés sur instructions du Ministre chargé de l’Education. En effet, pour le Ministre de l’Education, les agents de l’Etat concernés relèvent d’un statut particulier, parce qu’il s’agit d’étudiants en année d’études finales (maîtrise ou doctorat). Selon le Ministre, les personnes concernées étaient des étudiants au moment de leur inscription à l’Université. Ils ne deviennent vacataires que par la suite et, par conséquent, il ne peut leur être demandé de rembourser les rémunérations indûment perçues car, selon le Ministre, les enseignants concernés arrêteraient de dispenser les cours aux élèves. Et il en résulterait des grèves qui, en définitive, risquent de perturber le système scolaire. La Cour estime que ces explications ne peuvent justifier ni l’absence d’application de la réglementation ni l’instauration de pratiques irrégulières et, encore moins, le non remboursement de sommes indument perçus.

Octroi de bourses par les amicales des facultés à l’UCAD

Des bourses dites « bourses sociales » sont attribuées par les amicales des facultés après fixation des quotas par la commission compétente. Ainsi chaque amicale de faculté dispose d’une cinquantaine de bourses qu’elle peut attribuer à des étudiants de son choix, suivant des critères qui lui sont propres. Les services sociaux de l’Université Cheikh Anta DIOP ne sont pas associés à l’identification des étudiants en situation d’indigence sociale. Ces bourses, qui ne revêtent pas toujours un caractère social, sont en partie à l’origine des violences récurrentes à l’université lors du renouvellement des bureaux des amicales. En tout état de cause, la réglementation en vigueur ne prévoit pas l’attribution de bourses d’études payées par l’Etat par les organisations d’étudiants et toute pratique allant dans ce sens est irrégulière. Pour le Ministre, « cette situation contribue à la stabilisation de l’espace universitaire ». Il précise, par ailleurs, que « toutes les tentatives de reprise en main de ces bourses se sont heurtées à des grèves et autres types de manifestations des étudiants ».

Pour la Cour, ces explications ne sauraient justifier la violation de la réglementation en vigueur.

Réponse de Monsieur Ousseynou GOUMBALA, Directeur des Bourses

Effectivement le Service de Gestion des Etudiants Sénégalais à l’Etranger est un bureau de la division des Bourses, délocalisé à Paris en France. Ce Service ne fonctionne pas de façon autonome comme on pourrait le penser à première vue.

En fait, il y a tout un travail d’amont qui se fait à la Direction des Bourses sans lequel le Service de Gestion des Etudiants à l’Etranger aurait du mal à fonctionner. Les renouvellements de bourses et d’aides se font à Dakar. La Division des Bourses étrangères par l’intermédiaire du Gestionnaire s’occupe et se préoccupe du suivi du budget du Service de Gestion de Paris. Sur un autre plan, la différence de Ministère et de hiérarchie entre le Chef de Service, professeur de C.E.M et le Régisseur Inspecteur du Trésor ne peut pas être de nature à altérer l’autorité de celui-là sur celui-ci. D’ailleurs, leur collaboration est gage d’une bonne gestion. Cependant, rien n’interdit désormais de demander au Ministre de l’Economie et des Finances de nommer un enseignant aux fonctions de Régisseur.

Des compétences sans rapport avec le statut

Au commencement, la mise en place d’un Bureau de Gestion des étudiants à l’Etranger est un acte volontaire du Gouvernement du Sénégal à mieux gérer ses étudiants à l’Etranger. Le Sénégal est l’un des rares pays francophones à disposer d’un tel outil de gestion. Mais à vrai dire, c’est à partir de 2000 et progressivement que le S.G.E.E. dont le personnel avait subi une cure d’amaigrissement (la crise était passée par là) est devenu un instrument dont l’opérationnalité est discutable avec le croît du nombre d’étudiants boursiers. Avec l’accord des Autorités, il doit être renforcé en personnel.

Sur les dépenses de fonctionnement

Nous maintenons notre première réponse tout étant de bonne foi, mais aussi en pensant que lorsque des dépenses ont fait l’objet d’irrégularités, la chaîne des contrôles de l’Etat doit obligatoirement bloquer ce processus car en définitive c’est cela le rôle du contrôle. En tout état de cause, depuis lors, nous nous conformons à la réglementation en vigueur : qu’il s’agisse de certification de service fait ou d’appel à la concurrence.

Sur la gestion des dépenses de transfert

S’agissant des dépenses de transfert, des virements sur les crédits de dépenses communes ou virements de crédits, nous nous adossons sur les réponses du Ministère du Budget qui sont largement suffisantes à mon avis.

Sur la gestion des allocations d’études

Il faut dire que la position des autorités sénégalaises en matière d’Education est claire : former des ressources humaines de qualité. Pour cela il faut lui consacrer un budget conséquent. Mais il faut dire que tout au moins, en 2001, date de notre arrivée à la tête de la Direction, les circonstances dans lesquelles ces décisions ont été prises étaient particulières (mort de l’étudiant Balla GAYE…). C’est dans ce contexte qu’est né ce protocole d’accord auquel la Cour fait allusion. Je dois signaler qu’il a déjà fait l’objet d’un séminaire qui a produit des conclusions devant faire l’objet de textes réglementaires sur lesquels s’adosserait désormais l’octroi des bourses.

S’agissant des attestations de bourses, il n’en a jamais été délivré de façon fictive.

Une attestation de bourse délivrée atteste toujours de l’existence d’une attribution de bourse. En conséquence, seuls les étudiants boursiers en ont bénéficié.

Les étudiants envoyés à l’Extérieur, pour la plupart d’entre eux, le sont dans le cadre d’un échange d’étudiants qui résulte d’un protocole de Coopération entre le Sénégal et d’autres pays. Pour les autres, il s’agit simplement d’un acte de nature à récompenser les élèves de Terminale ayant réussi au Baccalauréat avec brio : mention Très Bien ou Bien. Enfin, s’agissant des Vacataires ou volontaires, ils ne bénéficient plus de bourse car ils sont déjà attributaires de la bourse de vacation.