[ Dossier ] Le système sénégalais à l’épreuve de la qualité

Malgré l’approche holistique avec la mise en place du Programme décennal de l’Education et de la Formation, (Pdef), qui a résolu, en grande partie, la question de l’accès, de la parité dans l’élémentaire et permis un bond dans le moyen, le secondaire et le supérieur (accès), mais aussi la mobilisation d’importants fonds, l’école sénégalaise se meut toujours dans une grave crise. Instabilité chronique marquée par des grèves multiples d’enseignants, d’élèves et d’étudiants, déficits criards en infrastructures, médiocrité des rendements internes et externes - de l’élémentaire au supérieur en passant par le moyen et le secondaire -, caractérisent le système éducatif national. Les forts taux de redoublement, d’abandon, d’exclusion et surtout le faible niveau d’acquisition des connaissances et compétences en matière d’enseignements/apprentissages posent l’épineuse question de la qualité.

Qui, au Sénégal, n’a pas indexé l’inefficacité du système éducatif qui se traduit par le faible niveau des élèves et de certains enseignants, au point que d’aucuns parlent de basculement de la crédibilité du public au privé ? Qui ne s’indigne pas aussi des grèves répétitives des enseignants, élèves et étudiants et du peu d’engagement (parce que peut-être découragé) du corps enseignant ? Toutes choses qui écornent le quantum horaire et constituent une réelle entrave à la qualité du système.

La qualité. Le mot est lâché ! Elle semble être le talon d’Achille du système éducatif sénégalais, malgré les gros efforts consentis par l’Etat, les parents et les partenaires techniques et financiers (Ptf). Or, aujourd’hui, parmi les défis de l’éducation, il faut, certes, assurer l’accès pour tous, mais aussi une éducation de qualité, c’est-à-dire une cohérence de ce que l’on apprend à l’école avec l’environnement social, culturel et économique.

Efficacité, efficience et pertinence

En effet, les missions fondamentales d’un système éducatif restent l’accès, l’équité dans l’offre et la qualité des apprentissages. Selon une étude de la Conférence des ministres de l’Education nationale des pays ayant le français en partage, (Confemen), l’éducation est de qualité lorsqu’elle satisfait à la fois aux trois critères d’« efficacité, efficience et pertinence ». Et de noter que l’efficacité fait référence à la réussite, au succès, c’est-à-dire qu’elle mesure le degré d’atteinte et de réalisation des objectifs. L’efficacité interne d’un système éducatif s’intéresse à la mesure des relations entre les résultats obtenus et les ressources engagées (le quantitatif et le qualitatif), alors que l’efficacité externe fait référence à l’adéquation entre le système éducatif et le monde du travail, c’est-à-dire la capacité du système à former et à préparer les élèves à l’insertion dans la vie sociale et dans la vie économique.

Alors que l’efficience interroge sur la relation entre les moyens et les avantages tirés. « Elle est l’appréciation du résultat et de la démarche choisie par rapport aux ressources mobilisées ». La pertinence, quant à elle, « examine le bien fondé de l’action au regard des objectifs et enjeux déterminés au départ ». Ces trois éléments montrent combien les résultats sont au cœur de la qualité. Autrement dit, les résultats sont la preuve de l’efficacité interne et externe d’un système éducatif, comme le souligne le document de la biennale de l’Association pour le développement de l’éducation en Afrique (Adea) de décembre 2003. « La qualité existe dès lors que les élèves arrivent à faire la preuve de leurs acquis », y lit-on. L’éducation de qualité est donc « une éducation qui minimise l’échec scolaire, à défaut de l’annuler, et permet à l’individu de s’insérer, de manière harmonieuse, dans son milieu tout en restant ouvert aux autres et de s’adapter aux transformations de son environnement », souligne l’ancien directeur de la Planification et de la Réforme de l’Education (Dpre), Mbaye Ndoumbé Guèye, à la réunion-débat sur les facteurs essentiels de la qualité de l’éducation, organisée par la Confemen, du 3 au 6 novembre 2006 à Bujumbura (Burundi).

Un défi difficile à relever au Sénégal, malgré les efforts du pays marqués par l’allocation de fortes sommes et une série de réformes afin d’améliorer les 3 composantes du Programme décennal de l’éducation et de la formation (Pdef), à savoir l’accès, la qualité et la gestion. En effet, ces 5 dernières années ont été marquées au Sénégal par l’octroi au secteur de gros montants et intrants afin d’élargir l’accès (démocratisation), d’améliorer la qualité et la gestion.

De gros montants injectés

Depuis 2004-2005, d’importants montants financiers ont été alloués à l’éducation. Si l’on se fie au Rapport économique et financier 2007, dans les dépenses de fonctionnement de l’Etat, hors services de la dette et hors dépenses communes, la part de l’éducation et la formation est passée de 30,8 % en 2004 ; 39,5 % en 2005 ; 39,62 % en 2006, 40,98% en 2007. En 2008, cette part s’élève à 41,09 %, dépassant, pour la 1ère fois, l’objectif de 40 % fixé par le président de la République. Le Sénégal devance ainsi, de loin, d’autres pays africains. A titre d’exemple, le budget de l’éducation du Congo est de 10 % (il a même chuté jusqu’à 1 % pendant la guerre) et celui de l’Algérie de 20 %, tandis que le Mozambique ne consacre que 21 % (pour une population d’environ 20 millions d’habitants dont 60 % de jeunes).

Selon toujours le Rapport, de 260,8 milliards FCfa en 2005, les dépenses totales d’éducation sont passées à 308,5 milliards en 2007, soit un accroissement de 4 % par rapport à 2006 (296,9). A en croire le ministre de l’Education, Kalidou Diallo, l’année dernière, « l’Etat a injecté 298 milliards, soit 65,31 % du financement global et 41 % du budget de fonctionnement ».

L’État reste ainsi le principal contributeur des dépenses d’éducation, comme le confirme Ivan Roberts de l’Agence canadienne pour le développement international, (Acdi) et chef de file des Partenaires techniques et financiers (Ptf), lors de la revue du Pdef (20-23 Avril 2009). « Nous saluons l’effort de l’Etat sénégalais qui demeure le premier bailleur de son système éducatif, puisque les 80 % du budget de l’éducation viennent de lui », a-t-il indiqué. Les ménages constituent la 2ème source de financement. Leurs dépenses représentant 9,7 % du volume total de ressources mobilisées, soit 57,33 milliards FCfa pour les ménages urbains et 8,8 milliards FCfa pour ceux ruraux. Les Ptf viennent en 3ème position. Leur part n’atteignant que 5,35 % en 2007, contre 9,12 % en 2006. Autant dire que leur contribution s’est détériorée de façon significative.

C’est la raison pour laquelle le Sénégal est reconnu par l’Unesco comme faisant partie des pays qui ont le plus injecté des ressources dans l’éducation, démocratisant ainsi l’accès. « L’Éthiopie, le Kenya, le Mozambique et le Sénégal ont fortement accru la part du Pnb investie dans l’éducation, et chacun de ces pays a enregistré une diminution sensible du nombre d’enfants non scolarisés », lit-on dans le Rapport Epu 2009 de l’Unesco.

Les efforts financiers sont constants. De 241,7 milliards FCfa, en 2006, les dépenses publiques d’éducation, sur ressources propres, sont passées à 262,09 en 2007, soit une hausse de 8,44 %. Ainsi, la part de l’éducation dans le budget national qui était de 26,7 % en 2006 est montée à 27,5 % en 2007 (soit près de 8 points de plus que la norme africaine qui est 20 %), avant de descendre à 21,7% en 2008.

Selon le Directeur de l’Administration générale et de l’Equipement (Dage), Mame Moussé Ndoye, le budget accordé cette année aux deux sous-secteurs de l’Education chargés du Préscolaire, de l’Elémentaire et du Moyen et de l’Enseignement secondaire, des Centres universitaires régionaux, (Cur), et des universités, s’élève à « plus de 212 milliards pour le 1er, et 122 milliards pour le 2ème, soit plus de 334 milliards ». S’y ajoutent les 25 milliards accordés à l’Enseignement technique et la formation professionnelle (Etfp) (qui ne représente cependant que 8 % du budget de l’éducation. Un budget qui est passé respectivement de 5,18 % en 2004, 6,31 % en 2005, 7,13 en 2006 et 7,68 % en 2007).

C’est fort de tout cela que Pape Nalla Fall du Conseil national du Patronat (Cnp), et membre de la plate-forme des acteurs non étatiques, lors de la revue du Pdef, a soutenu que le montant des allocations à l’éducation s’élève à « 400 milliards FCfa par an ». Ces fortes sommes allouées au secteur ont permis d’améliorer les aspects pédagogiques et de valoriser la fonction enseignante.

Aspects pédagogiques améliorés

Le premier aspect a été l’élargissement de l’accès dans tous les ordres d’enseignement du pays. Les constructions nouvelles sont partout visibles. La petite enfance a été mieux prise en charge à travers la création de la Case des Tout-Petits qui prend en compte la santé, la nutrition, l’éducation, les aspects socioculturels et psychologiques de l’enfant. « Depuis le lancement du projet, 240 Cases des Tout-Petits ont été construites », a affirmé le ministre Kalidou Diallo.

Dans l’élémentaire, « le réseau s’est élargi, passant de 4751 établissements en 2000 à 7705 en 2008, soit une augmentation de 62 % ; et le Taux brut de scolarisation (Tbs) de 67 à 90,1 % », a poursuivi le ministre. Un Tbs inférieur à celui du Mozambique, un pays sorti de 16 ans de guerre, qui enregistre 97 % (même si ce taux prend en compte des enfants ayant dépassé l’âge d’aller à l’école).

L’élargissement de l’accès dans l’élémentaire y a favorisé la parité. « Elle est de 1,07 % en faveur des filles », a argué le ministre Kalidou Diallo, alors que le Mozambique n’enregistre qu’un taux de 40 % pour les filles. Le Sénégal fait désormais partie des « 35 % des pays africains ayant atteint la parité dans le primaire et 63 % au niveau mondial » répertoriés par le Rapport mondial Education pour tous, (EPT), 2008 de l’Unesco.

Le nombre de collèges est passé de « 72 à 780 ». Les collèges de proximité ont permis un bon maillage du milieu rural. « 65 nouveaux lycées ont été bâtis, portant aujourd’hui le nombre à 100, et celui des candidats au Bac, de 2000 à 2009, a évolué de 15.000 à 54.046 », a confié le ministre de l’Enseignement supérieur, des Universités et des Centres universitaires régionaux (Cur), le Pr. Moustapha Sourang. De nouvelles universités (Thiès et Ziguinchor), ainsi qu’un Cur ont vu le jour. L’Université du Futur africain (Ufa) est en cours de construction.

Les fortes sommes ont aussi permis d’injecter des intrants de qualité dans le système. Il s’agit d’abord de manuels. Lors du vote du budget, en 2007, le ministre de l’Education d’alors, le Pr. Moustapha Sourang, a indiqué qu’en 7 ans, « 8.000.000 de manuels ont été achetés et distribués dans les écoles ». Les cantines scolaires, jadis abolies, ont été reprises. Le Rapport de la Direction de la planification et de la réforme de l’éducation (Dpre) de 2008 fait ressortir que « le taux de couverture est passé de 10, en 2005, à 33 % en 2007 et 37 % en 2008 ». Les efforts d’amélioration de l’environnement scolaire sont nets avec la distribution de tables bancs, la construction de murs de clôture, de blocs sanitaires (toilettes séparées), de blocs administratifs (bureaux du directeur et salles des enseignants), la dotation des écoles en eau, électricité, terrains multifonctionnels, bibliothèques et agora (surtout les nouvelles constructions).

Par ailleurs, l’offre de formation se diversifie avec l’introduction de l’enseignement religieux et de métiers dans des zones de résistance, qui marque le début de la modernisation des daraas (écoles coraniques).

Réformes en cours

En matière de réforme, il n’existe plus de redoublement dans une étape, l’éducation est rendue obligatoire jusqu’à 16 ans, une circulaire n’exclut plus les filles enceintes, un nouveau Curriculum de base (Ceb), non plus fondé sur les objectifs, mais plutôt sur les compétences, est en cours d’expérimentation et sa généralisation est prévue en 2011 (date retenue) et la réflexion est entamée pour un nouveau Curriculum de l’Enseignement moyen. Des progressions harmonisées (examens par circonscription académique) sont organisées dans les Inspections départementales de l’Education (Ide), tandis que les Technologies de l’Information et de la Communication (Tic), font une entrée fulgurante dans l’apprentissage et la formation continuée des enseignants, du primaire au supérieur. Et la réforme Licence-Master-Doctorat, (Lmd), est devenue réalité avec l’adoption de 80 maquettes de Masters par l’Université Cheikh Anta Diop de Dakar (Ucad) dont les 2/3 exécutés. Il en est de même dans toutes les autres universités. L’objectif étant de faciliter l’insertion des diplômés et donc l’employabilité.

Dans le cadre du pilotage, la gestion a été décentralisée et déconcentrée avec la responsabilisation des inspections d’Académie (Ia), inspections de l’Education (Ide) et les Collectivités locales. Des fonds leur sont alloués comme les 4 milliards prévus dans le Budget consolidé d’investissement (Bci) aux Collectivités locales pour la construction de 700 salles de classes.

Nouvelle approche pédagogique dans l’Etfp

Dans l’enseignement technique et la formation professionnelle, la 3ème réforme de sous-secteur (Assises de 2001) a permis, a noté le ministre Moussa Sakho, l’introduction de l’Approche par compétences (Apc), la certification des acquis des expériences (apprentissage traditionnel), la réhabilitation et modernisation en cours des équipements et infrastructures, une bonne politique de formation, l’introduction de projets d’école (Pe), la création de centres de formation sectoriels, la redynamisation des Centres régionaux d’enseignement technique féminins (Cretef), des Centres d’enseignement technique féminins (Cetf)...

Outre les aspects pédagogiques, l’amélioration des conditions de travail de l’enseignant est au cœur des préoccupations.

Amélioration de la fonction enseignante

Le recrutement d’enseignants est soutenu. D’après Kalidou Diallo, « de 2000 à 2008, 19.000 enseignants ont été recrutés ». Aujourd’hui, 70.000 émargent aux Finances. Mais l’audit du personnel en cours n’a recensé que 65.000 parmi lesquels 47.963 instituteurs craie en main, c’est-à-dire effectivement en classe. Selon le Directeur des ressources humaines (Drh), Adama Diouf, parmi ces 65.000 enseignants, 27.184 sont des fonctionnaires, cela sans la situation de Dakar. Le reste étant constitué de volontaires, vacataires, maîtres contractuels (Mc) et professeurs contractuels (Pc). L’intégration dans la Fonction publique des Mc et Pc se poursuit. Adama Diouf note que, de décembre 2008 à 18 juin 2009, 3351 dossiers ont été transmis à la Fonction publique et 2516 agents ont été immatriculés (dont 2402 Mc et 114 Pc), soit 835 en instance.

La fonction enseignante est progressivement valorisée. En atteste la réduction de la durée du volontariat (Ve) à 2 ans. Le Drh annonce qu’à la même date, il a transmis 706 dossiers de contractualisation dont 490 Mc et 216 Pc. Les autres acquis demeurent l’augmentation de la prime, l’octroi d’une indemnité spéciale aux volontaires qui ont permis l’amélioration du revenu du Ve, la mensualisation du paiement du vacataire et l’octroi du 12ème salaire pendant les vacances, l’octroi de parcelles (9 à 11.000 aux syndicats), l’augmentation de l’enveloppe du crédit- Dmc (Direction de la monnaie et du crédit) à 5 millions et son extension aux contractuels, la prise en compte des années de vacatariat et de contractualisation, la suppression des quotas de reclassement, le reversement des cotisations sociales, la formation initiale diplômante et celle continue des contractuels. « Pour les volontaires, la durée de la formation initiale est passée de 45 jours, au début (même si nombre d’entre eux étaient des maîtrisards) à 6 mois, et on tend vers une annualisation », a expliqué Kalidou Diallo.

La formation continue des enseignants est prise en charge par un grand nombre de corps de contrôle - Inspecteurs Vie scolaire (Ivs), Inspecteurs de Spécialité (Is), Conseillers pédagogiques itinérants (Cpi), Conseillers pédagogiques nationaux (Cpn) qui s’ajoutent aux Inspecteurs d’Académie (Ia) et Inspecteurs départementaux de l’éducation (Ide) -, les Pôles de formation (11 Efi), les Pôles régionaux de formation (Prf), les Collectifs des Directeurs d’école (Codec), la Faculté des Sciences et Techniques de l’Education et de la formation (Fastef).

L’indemnité d’enseignement a été augmentée et doit atteindre 50 % en octobre 2009. L’ont été aussi les indemnités liées aux différents examens (Baccalauréat, Brevet de fin d’études moyennes (Bfem), Certificat de fin d’études élémentaires (Cfee), Entrée en 6e) professionnels (Certificat élémentaire d’aptitude pédagogique (Ceap), Certificat d’aptitude pédagogique (Cap). Cependant, ces acquis ne sont que l’arbre que cache la forêt. Car en réalité, les augmentations des financements doivent être complétées par des améliorations de l’efficience et un renforcement de la gouvernance financière. Autrement dit, tous ces efforts financiers ne semblent pas produire les effets escomptés. Les obstacles sont multiples.

Obstacles à la qualité

La qualité constitue le talon d’Achille du système, eu égard aux nombreux obstacles et aux résultats mitigés des apprentissages.

Certes, depuis 2001, des ressources non négligeables sont consacrées au secteur. Mais, ils sont loin de constituer un gage de succès pour le système, si l’on se fie aux résultats mitigés des apprentissages qui tardent à répondre aux attentes, à la fois du gouvernement (le chef de l’Etat ne cesse de le dire), des enseignants et des parents d’élèves. Autrement dit, la qualité, pourtant priorité principale des phases 2 et 3 du Pdef, peine à se concrétiser. Les raisons sont légion.

Grèves répétitives

Le premier facteur demeure les grèves répétitives des enseignants et des élèves (anticipant et prolongeant les fêtes). D’après le ministre Kalidou Diallo, « depuis 1989, l’école n’a pas connu de répit ». Des grèves qui influent négativement sur le quantum horaire. Lequel est passé de 750 en 2006 à 738 en 2007 et n’excède pas les 600, voire 400 h dans certaines localités. Une moyenne qui a connu une petite hausse. Car, selon les estimations de 2004 du Centre de recherches économiques appliquées (Crea), en 2001-2002, « les élèves n’ont effectué que 690 heures d’apprentissage pour un nombre officiel de 997. Cela à cause des démarrages tardifs ou fermetures temporaires des écoles dues à des événements inhabituels (inondations, grèves, etc.), réduisant fortement le temps de présence dans les classes ». Le Sénégal se situe ainsi dans la moyenne africaine qui, selon l’ancien Secrétaire exécutif de l’Adea, Mamadou Ndoye, est de 500 heures contre 1000 heures pour les pays développés.

Les autres facteurs explicatifs sont, entre autres, l’insuffisance du temps de formation des enseignants (même si en initiale, il est passé de 0 à 3 puis 6 mois aujourd’hui, et tend vers l’annualisation), le manque de synergie dans la formation (chaque structure déroule son propre programme), la faible exploitation de la formation à distance (malgré le grand nombre de sites comme celui des volontaires). On peut y ajouter le recrutement (l’existence d’un quota sécuritaire décriée de tous) ; la faible participation de la communauté à la gestion de l’école ; la question de l’équité dans le corps enseignant. Le Rapport 2008 de la Dpre montre que le nombre d’enseignantes est passé de 25 % en 2005 à 29 % en 2008, avec cependant 28 % dans le public et 32 % dans le privé. S’y ajoutent l’insuffisance de manuels et les dysfonctionnements dans leur acheminement (souvent trouvés sur le marché). Or, a indiqué l’ex-directeur de l’enseignement secondaire, Mbaye Alexandre Diop, « la pénurie de matériels éducatifs de qualité demeure le principal obstacle à l’alphabétisation et à l’efficacité de l’apprentissage ».

Le problème du pilotage du système est aussi une réalité. Cela s’explique par la nouvelle configuration institutionnelle. Le secteur étant réparti entre 5 ministères (Préscolaire au Secondaire (Kalidou Diallo), Supérieur (Moustapha Sourang), Enseignement technique et la Formation professionnelle (Moussa Sakho), Recherche scientifique (Amadou Tidiane Bâ), la Petite enfance logée à la Famille (Ndèye Khady Diop) et une agence (Recherche appliquée). Mais aussi la difficulté par les niveaux déconcentré et décentralisé d’assurer correctement leur travail.

Un environnement d’étude peu favorable

Le système se caractérise aussi par un environnement d’étude peu favorable. Or, l’école constitue un cadre de vie où les enfants passent la majorité de leur temps. Elle doit donc leur offrir des conditions d’existence et de sécurité favorables à l’épanouissement de leur pensée intellectuelle. De nombreux établissements manquent de commodités comme l’eau, l’électricité, le mur de clôture. L’environnement physique est surtout marqué par un grand nombre d’abris provisoires.

L’Etfp, malgré les efforts en cours, se caractérise par son nombre limité d’établissements, la vétusté des locaux, l’obsolescence des équipements, l’insuffisance des effectifs, le nombre limité de filières (une soixantaine contre 250 pour les pays africains et 450 pour des pays européens), un financement dérisoire (seulement 8 % du budget de l’Education). Des problèmes qui s’expliquent par le « coût onéreux », malgré la « place stratégique du secteur dans le développement de tout pays », a confié l’ancien Conseiller technique n°1 du ministère de l’Education, Sanoussy Diakhité. Pourtant, il a été envisagé que 25 % au moins des sortants de l’école fondamentale en 2010 soient orientés dans des formations professionnelles afin d’atteindre une proportion de 50 % en 2017.

Mais, tout cela semble s’expliquer par un problème d’arbitrage budgétaire. La part du budget consacré à la qualité reste faible. « La qualité a enregistré des résultats mitigés puisque, malgré la volonté de l’Etat, elle ne bénéficie que de 09,37 % du budget contre 69,51 % pour l’accès », indique le Rapport 2007 de la Dpre.