Création de la CENI : une réforme institutionnelle à haut risque (Par Ibrahima H. DEME, "Juge Dème")
Depuis l’adoption du Code électoral consensuel de 1992, le Sénégal a réussi à bâtir, dans un environnement politique souvent passionné, un système électoral dont la solidité ne peut être sérieusement contestée. Ce système, sans être parfait, a néanmoins permis trois alternances démocratiques majeures, en 2000, 2012 et 2024. Ces alternances constituent sans nul doute, la preuve la plus éclatante de la capacité de notre modèle électoral à assurer la sincérité du scrutin, l’acceptation du verdict des urnes et la régulation pacifique de la compétition pour le pouvoir.
C’est pourquoi nous avons toujours soutenu, parfois à contre-courant des discours dominants, que le système électoral sénégalais reste l’un des plus sûrs au monde. Cette affirmation ne relève pas d’une simple observation extérieure. Elle s’appuie également sur une expérience personnelle acquise au cœur du dispositif électoral, notamment en qualité de magistrat délégué de la Cour d’appel chargé de veiller à la régularité des opérations électorales, ainsi que de membre de commissions départementales de recensement des votes, ayant participé au contrôle de huit scrutins, tant présidentiels, législatifs, municipaux que référendaires. Elle repose aussi sur une observation simple : un système qui permet à l’opposition de parvenir au pouvoir à trois reprises, dans des contextes historiques différents, ne saurait être regardé comme fondamentalement vicié. Il faut donc avoir le courage de le dire : la revendication récurrente de la création d’une Commission Electorale Nationale Indépendante (CENI), longtemps portée par certains segments de l’opposition, relevait davantage de la politique politicienne que d’une nécessité institutionnelle objectivement démontrée. Elle procédait souvent d’une défiance de principe à l’égard du ministère chargé de l’Intérieur, sans que soit véritablement établie l’incapacité de l’administration territoriale à organiser des élections régulières, transparentes et sincères.
Or, le projet de réforme du Code électoral actuellement envisagé semble vouloir transformer cette revendication politique en architecture institutionnelle. Il propose la création d’une CENI appelée à exercer les compétences antérieurement dévolues au ministère chargé de l’Intérieur, alors même que l’exposé des motifs du projet reconnaît que le Sénégal a toujours placé la transparence, l’inclusivité et la régularité des élections au cœur de son système politique.
À première vue, une telle réforme peut séduire. Le mot “indépendante” exerce toujours une forme d’attraction dans le débat démocratique. Mais en matière institutionnelle, il ne suffit pas qu’une réforme soit portée par un vocabulaire rassurant pour qu’elle soit nécessairement vertueuse. L’indépendance proclamée n’est jamais une garantie suffisante si elle n’est pas accompagnée de compétence, de responsabilité, de contrôle et d’expérience.
C’est précisément à ce niveau que le projet suscite de sérieuses inquiétudes.
La réforme ne procède pas à un simple ajustement du système existant. Elle opère un basculement profond, en confiant à la CENI la préparation, l’organisation et l’administration des élections nationales, territoriales et référendaires. Le projet lui attribue notamment la révision des listes électorales, la gestion de la carte électorale, l’organisation de la collecte et du contrôle du parrainage, la réception des dossiers de candidature, l’organisation du vote, le dépouillement des bulletins, ainsi que le ramassage et l’acheminement des procès-verbaux. Autrement dit, la CENI deviendrait l’esprit, le bras et, pour une large part, le cœur du processus électoral.
Un tel choix appelle prudence.
Le système actuel repose sur un triptyque institutionnel qui a fait ses preuves : l’administration territoriale, la CENA et la justice. L’administration organise matériellement les élections ; la CENA supervise ; la justice contrôle, tranche les contestations et garantit, en dernier ressort, la régularité du processus. C’est cette architecture, faite de répartition des rôles, de contrôles croisés et d’équilibres institutionnels, qui a permis au Sénégal d’organiser depuis 1992 des élections globalement régulières, transparentes et sincères.
A cet égard, la CENA joue depuis sa création un rôle important dans le processus électoral. Elle exerce déjà une mission essentielle. La loi n° 2005-07 lui confie le contrôle et la supervision de l’ensemble des opérations électorales et référendaires. Elle veille à leur bonne organisation matérielle, apporte les correctifs nécessaires aux dysfonctionnements constatés et fait respecter la loi électorale afin d’assurer la régularité, la transparence et la sincérité des scrutins, en garantissant aux électeurs et aux candidats le libre exercice de leurs droits. Mieux encore, la CENA est obligatoirement présente à tous les niveaux du processus, depuis l’inscription sur les listes électorales jusqu’à la proclamation provisoire des résultats. En cas de non-respect des dispositions électorales par une autorité administrative, elle peut, après mise en demeure, prendre des décisions immédiatement exécutoires d’injonction, de rectification, de dessaisissement et de substitution d’action, sans préjudice de son pouvoir de saisir les juridictions compétentes.
Il apparaît donc clairement que le système actuel n’est pas celui d’une administration livrée à elle-même. Il est celui d’une administration surveillée, corrigée au besoin par une autorité indépendante, puis soumise au contrôle du juge. Cette combinaison a permis de maintenir un équilibre précieux entre efficacité administrative, contrôle indépendant et garantie juridictionnelle. Pourquoi alors défaire ce triptyque ?
Tout observateur sincère du processus électoral sénégalais sait que les élections organisées depuis 1992 n’ont pas été affectées par des dysfonctionnements majeurs de nature à remettre en cause la sincérité globale des scrutins. Il peut y avoir eu des contestations, des tensions, des accusations, comme dans toute démocratie vivante. Mais il n’y a pas eu, dans notre histoire récente, de crise électorale systémique résultant d’une incapacité structurelle de l’administration territoriale à conduire le processus.
Bien au contraire, le système est aujourd’hui tellement rôdé qu’à peine quelques heures après la fermeture des bureaux de vote, les grandes tendances se dégagent et les résultats pratiquement connus. Cette célérité n’est pas un hasard. Elle est le produit d’une longue expérience administrative, d’une organisation territoriale maîtrisée, d’un dispositif de remontée des informations éprouvé et d’une culture électorale progressivement consolidée.
On ne démantèle pas impunément un tel édifice.
Car tout nouveau système, aussi bien intentionné soit-il, comporte nécessairement une phase d’apprentissage, d’ajustement, d’imperfections et parfois de failles. C’est une loi constante de l’ingénierie institutionnelle. Or, le Sénégal peut-il se payer le luxe d’expérimenter, dans un domaine aussi sensible que les élections, une structure nouvelle dont ni la compétence opérationnelle, ni la culture administrative, ni les mécanismes internes de contrôle ne sont encore éprouvés. Peut-il prendre le risque d’ouvrir, par précipitation réformatrice, des brèches de dysfonctionnement, de manipulation ou de fraude massive susceptibles de remettre en cause le choix des électeurs ?
Nous pensons que non.
Il va sans dire que la création de la CENI, dans les conditions envisagées, constitue moins une avancée qu’un recul inquiétant. En effet, elle remet en cause la solidité d’un système qui a permis trois alternances et qui, par conséquent, a prouvé sa capacité à garantir la liberté de choix des citoyens. Loin de renforcer nécessairement la démocratie, elle risque de fragiliser l’un de ses piliers les plus sensibles.
Le premier danger est celui de la déconsolidation institutionnelle. Un système électoral n’est pas seulement un ensemble de textes. Il repose sur des pratiques, un savoir-faire, des compétences accumulées, des chaînes de responsabilité et une mémoire institutionnelle. En substituant brutalement à cette architecture éprouvée une structure nouvelle, sans phase de transition maitrisée, on introduit une incertitude là où la stabilité constituait jusque-là une garantie.
Le second danger est celui de la concentration des fonctions électorales. Dans le système actuel, les responsabilités sont distribuées entre plusieurs acteurs avec l’existence de mécanismes de contrôle croisés. Elle permet que l’administration soit contrôlée par la CENA et que les contestations soient portées devant le juge. Le projet de réforme, en concentrant entre les mains de la CENI l’essentiel des opérations électorales, brouille les distinctions entre organisation, supervision et contrôle.
Le troisième danger concerne la justice. En dotant la CENI de prérogatives considérables dans la conduite, le contrôle et la régulation des opérations électorales, le projet risque de réduire la centralité du juge électoral. Celui-ci ne disparaît pas, mais il pourrait être relégué à un rôle secondaire dans un système dominé par une autorité administrative indépendante investie de pouvoirs très étendus. Or, en matière électorale, le juge ne doit jamais être un acteur périphérique. Il est le garant ultime de la sincérité du scrutin et de la protection du suffrage.
À cela s’ajoutent les innovations techniques annoncées par le projet, notamment la dématérialisation progressive du processus électoral, la collecte et le contrôle automatisés du parrainage, le dépôt numérique des candidatures, la transmission automatisée des résultats et, à terme, l’éventualité du vote électronique ou en ligne. Ces innovations peuvent être utiles si elles sont maîtrisées, auditées et encadrées par des garanties techniques et institutionnelles solides. Mais dans un contexte de confiance politique fragile, elles peuvent aussi devenir des sources de suspicion et de contentieux si elles sont introduites sans consensus suffisant, sans pédagogie et sans contrôle contradictoire effectif.
Il ne s’agit pas de refuser toute réforme. L’adoption du bulletin unique semble faire l’unanimité. Il est aussi possible de renforcer les pouvoirs de la CENA, d’améliorer la transparence du fichier électoral, d’accroître l’accès des partis aux données pertinentes, de renforcer la publication des résultats bureau par bureau avec la contribution de la presse et de moderniser les outils techniques sans bouleverser l’architecture globale.
Mais réformer ne signifie pas déconstruire.
Les réformes envisagées doivent être utiles en consolidant les acquis, mais non en sapant les équilibres au nom d’un idéal abstrait. Or, en l’espèce, la création de la CENI apparaît comme une réponse excessive à un problème insuffisamment démontré.
Il importe donc de poser les bonnes questions.
Pourquoi remplacer un système qui a permis les alternances de 2000, 2012 et 2024 ? Pourquoi dissoudre la CENA alors qu’elle dispose déjà, dans les textes, de pouvoirs importants de contrôle, d’injonction, de rectification, de dessaisissement et de substitution ? Pourquoi retirer à l’administration territoriale une mission qu’elle exerce depuis des décennies avec une efficacité reconnue ?
Pourquoi affaiblir, même indirectement, le rôle du juge électoral alors que la justice doit demeurer la gardienne ultime de la sincérité du scrutin ? Pourquoi expérimenter une architecture nouvelle dans un domaine où la moindre faille peut produire des conséquences politiques majeures ?
Ces questions ne doivent pas être balayées d’un revers de main. Elles méritent un débat national sérieux, loin des slogans et des réflexes partisans.
En définitive, si nous intervenons dans ce débat, ce n’est pas pour défendre un statu quo par principe, encore moins pour nier la nécessité d’améliorer le processus électoral. C’est surtout pour donner un signal d’alarme et prévenir contre les dangers d’une réforme qui, sous les apparences de la modernisation et de l’indépendance, pourrait fragiliser l’un des acquis les plus précieux de notre démocratie.
Le Sénégal a réussi là où beaucoup de pays ont échoué : faire des élections un instrument d’alternance et non un facteur de rupture. Cet acquis appartient au peuple sénégalais. Il ne doit être exposé ni aux calculs politiques du moment, ni aux séductions institutionnelles mal évaluées.
Car au fond, la question qui se pose engage un choix fondamental : renforcer la démocratie en s’appuyant sur ce qui fonctionne, ou l’exposer à l’incertitude au nom d’une réforme dont les garanties sont sujettes à caution.
C’est ce choix qui est aujourd’hui posé.
Ibrahima H. DEME
Président du parti ETIC
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