[ Document ] - Sénégal : Une Constitution-caméléon *

La fièvre révisionniste

La Constitution du 22 janvier 2001 n’a de cesse d’être modifiée, alors même que son auteur – au sens politique, le Constituant étant le peuple sénégalais qui s’est prononcé par référendum le 7 janvier 2001 – continue d’occuper la magistrature suprême. La troisième loi fondamentale du Sénégal indépendant est, en effet, le pur produit de l’alternance au pouvoir par les urnes : élu le 19 mars 2000 par 58% des suffrages, Abdoulaye Wade, l’opposant historique au « régime » socialiste, avait fait plébisciter – par 94% des suffrages - son projet de nouvelle Constitution, sur le fondement – contesté – de l’article 46 de la Constitution de 1963 alors en vigueur. Nonobstant ce changement licite de Constitution et la modernité de la Constitution Wade, le Sénégal n’a pas rompu avec les errements passés, les révisions à répétition du texte suprême. La Constitution du 7 mars 1963 avait été révisée à 20 reprises. La Constitution du 22 janvier 2001, qui lui a succédée, change à un rythme beaucoup plus soutenu, grâce au soutien inconditionnel du PDS (Parti Démocratique Sénégalais), le parti ultramajoritaire.

La Constitution a déjà subi 7 amendements – permanents ou temporaires :

 la Loi n° 2003-15 du 19 juin 2003 portant révision de la Constitution et instituant un Conseil de la République pour les Affaires économiques et sociales,

 la Loi constitutionnelle n° 2006-11 du 20 janvier 2006 prorogeant le mandat des députés élus à l’issue des élections du 29 avril 2001,

 la Loi n° 2006-37 du 15 novembre 2006 modifiant l’article 33 de la Constitution [octroi du droit de vote aux militaires],

 la Loi constitutionnelle n° 2007-06 du 12 février 2007 créant un Sénat,

 la Loi constitutionnelle n° 2007-19 du 19 février 2007 modifiant l’article 34 de la Constitution [abrogation du 1er alinéa prévoyant de reprendre l’élection présidentielle en cas de retrait d’un candidat],

 la Loi constitutionnelle n° 2007-21 du 19 février 2007 modifiant la Loi constitutionnelle n° 2006-11 du 20 janvier 2006 prorogeant le mandat des députés élus à l’issue des élections du 29 avril 2001,

 la Loi constitutionnelle n° 2007-26 du 25 mai 2007 relative au Sénat.

La Constitution Wade est promise à d’autres évolutions : 5 textes de révision sont en instance d’approbation par l’Assemblée Nationale et le Sénat réunis en Congrès - une nouvelle assemblée dépourvue de règlement -, conformément à l’article 103 de la Constitution :

 la Loi constitutionnelle modifiant les articles 7, 63, 68, 71 et 82 de la Constitution [parité ou quotas de genre - session unique - délibération du Sénat - amendement parlementaire du projet de loi de finances], adoptée par le Sénat, en sa séance du lundi 26 novembre 2007 ;

 la Loi constitutionnelle portant création du Conseil économique et social, adoptée par le Sénat, en sa séance du jeudi 13 décembre 2007 ;

 la Loi constitutionnelle portant suppression du Conseil de la République pour les affaires économiques et sociales, adoptée par le Sénat, en sa séance du jeudi 23 décembre 2007 ;

 le projet de loi n° 19/2008 portant révision de la Constitution [rétablissement de la Cour Suprême], voté par l’Assemblée nationale, en sa séance du lundi 07 avril 2008 ;

 le projet de loi constitutionnelle n° 18/2008 modifiant les articles 9 et 95 et complétant les articles 62 et 92 de la Constitution [poursuites pour infractions de droit international - contrôle de constitutionnalité obligatoire a priori des règlements des assemblées], voté par l’Assemblée nationale, en sa séance du lundi 07 avril 2008.

Quels sont les motifs et l’économie générale des révisions constitutionnelles à venir ?

La Constitution féminisée

La Constitution du 22 janvier 2001, dans sa dimension Constitution sociale, assure une promotion - sans équivalent en Afrique de l’Ouest – des droits de la femme. Pour autant, elle ne permet pas au législateur de prendre certaines mesures de discrimination positive en faveur des Sénégalaises. C’est ainsi qu’au grand dam du Président Wade le Conseil Constitutionnel, dans sa décision n° 97/2007, a censuré la loi n° 23/2007 modifiant l’article L 146 du Code électoral pour instituer la parité dans la liste des candidats au scrutin de représentation proportionnelle pour les élections législatives. Cette censure, violemment critiquée par les défenseurs de la cause des femmes, a paru neutraliser le Préambule de la Constitution qui incorpore la convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, du 18 décembre 1979. Même si la portée de la convention a pu être discutée par les constitutionnalistes de l’ancienne métropole, le Conseil Constitutionnel sénégalais n’aurait-il pas, à tort, calqué sa position sur celle prise par son homologue de France dans ses décisions n° 82-146 DC du 18 novembre 1982 et n° 98-407 DC du 14 janvier 1999 ?

Le Président Wade a, en tout cas, invité le pouvoir de révision souverain à « casser » la décision du Conseil pour donner une assise constitutionnelle incontestable à la parité ou aux quotas de genre. Pouvait-il faire un autre choix et ne pas imiter l’attitude des gouvernants français, qui a abouti à la Loi constitutionnelle n° 99-569 du 8 juillet 1999 relative à l’égalité entre les femmes et les hommes ? Valait-il mieux que le Président de la République n’honore pas la promesse faîte aux Sénégalaises, qui auraient été alors exclues de l’entreprise de modernisation de la Constitution sociale, à l’instar de leurs consœurs camerounaises ? Le projet de « féminiser » la Constitution procède-t-il d’un pur caprice ou constitue-t-il la juste réponse à une demande sociale ?

La Constitution internationalisée

Aujourd’hui en Afrique, l’impunité des anciens dirigeants, soupçonnés d’avoir commis les infractions les plus graves de droit pénal international, n’est plus tolérée par la société civile. C’est dans ce contexte que s’inscrit l’affaire Hissène Habré, du nom de l’ex-président tchadien (1982-1990), qui, réfugié au Sénégal depuis sa chute, a été inculpé en février 2000 de complicité de crimes contre l’humanité, d’actes de torture et de barbarie, avant que la justice ne se déclare incompétente pour le juger. Le Sénégal d’Abdoulaye Wade a été mis en demeure par la communauté internationale et chargé par l’Union africaine de faire cesser cette situation et de lever tous les obstacles juridiques au procès d’Hissène Habré.

Répondre favorablement à ces injonctions, tel est le principal objet du projet de loi constitutionnelle n° 18/2008. Il ne s’agit, en aucun cas, de couvrir la promulgation de lois rétroactives de nature à restreindre les garanties fondamentales accordées aux sénégalais : les craintes du blog "POLITIQUE AU SENEGAL" étaient manifestement infondées. L’adoption du texte par l’Assemblée Nationale, le 8 avril 2008, a d’ailleurs été saluée par la FIDH et ses organisations membres au Sénégal, l’ONDH et la RADDHO, et au Tchad, l’ATPDH et la LTDH. « Internationalisée » pour permettre – notamment - la poursuite d’ex-présidents, criminels de guerre ou contre l’humanité ou génocidaires, la Constitution Wade se distinguera de d’autres textes fondamentaux consacrant l’immunité des anciens chefs de l’Etat, comme la Constitution du Gabon (art. 78 in fine) révisée en 2000[5] ou la Constitution du Cameroun (art. 53 al. 3) révisée en 2008[6]. Reste à savoir si cette révision sera dûment exploitée pour juger au Sénégal l’ancien président Tchadien. Le doute est permis lorsque l’on sait que le Président Wade, à la mi-avril 2008, a confié le ministère de la justice à l’ex-coordinateur des avocats d’Hissène Habré. Si caprice du prince il y a, il ne se logerait pas dans la révision à finaliser mais dans la volonté de l’appliquer !

La Constitution destabilisée

C’est surtout la Constitution politique du Sénégal qui a été – à 7 reprises déjà ! - et sera victime des embardées du pouvoir de révision souverain, intimement liées aux inconstances de la vision institutionnelle du Président Abdoulaye Wade. Les 5 textes de révision pendants modifient certaines règles du jeu ou l’architecture des institutions ; ils obéissent à une logique formelle – certaines modifications sont réunies dans un même texte, sans le moindre souci d’unité de matière – et intellectuelle qui échappe largement au commentateur.

Les institutions sénégalaises fonctionneront sur la base de règles techniques nouvelles, peu, mal ou curieusement justifiées par leur initiateur :

° L’instauration d’une session unique du Parlement : Au lieu de tenir deux sessions ordinaires de quatre mois chacune, le Parlement se réunira de plein droit en une session ordinaire unique de huit ou neuf mois. La durée maximale des travaux des assemblées étant légèrement modifiée, faut-il voir dans cette réforme autre chose qu’un alignement – la copie n’est pas conforme ! - du Sénégal sur la France, qui a pris cette option avec la loi constitutionnelle n°95-880 du 4 août 1995 ?

° La limitation du droit d’amendement parlementaire du projet de loi de finances : En matière législative ordinaire, les députés et les sénateurs auront toujours l’initiative financière, sous réserve d’assortir leurs initiatives de propositions de recettes compensatrices. En revanche, lors de l’examen du projet de loi de finances, le Parlement – et non plus les parlementaires (sic) – ne pourra proposer – et non adopter (sic) – un article additionnel ou un amendement que s’il diminue les dépenses de l’Etat ou augmente ses recettes. Autrement dit, les assemblées ne pourront prendre que des initiatives peu populaires par définition !

° La réintroduction du contrôle de constitutionnalité obligatoire des règlements des assemblées : Selon l’exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle n° 18/2008, « l’article 62 a été amputé à tort de son dernier alinéa par la révision constitutionnelle du 12 février 2007 alors que, dans le souci de renforcer le contrôle de la constitutionnalité des lois, il est plus que jamais nécessaire de subordonner la promulgation du règlement intérieur de chaque assemblée à la déclaration de conformité dudit règlement par le Conseil constitutionnel sur saisine du Président de la République ». Le Président Abdoulaye Wade admet donc qu’à son initiative le pouvoir de révision souverain a malencontreusement erré en 2007 ; et il estime qu’il lui faudrait, l’année suivante, corriger cette invraisemblable erreur.

Dans l’intervalle, il est peu probable que le Chef de l’Etat ou un dixième des membres d’une assemblée ait usé du droit que leur reconnaît l’article 74 de la Constitution du 22 janvier 2001 de saisir le Conseil Constitutionnel d’un recours visant à faire déclarer inconstitutionnelle la loi portant règlement intérieur du nouveau Sénat. La chambre haute qui, installée le 26 septembre 2007, s’est donné le 3 octobre 2007 un bureau définitif, fonctionne peut-être sur la base d’un texte en partie contraire à la Constitution. C’est qu’au gré d’actes constituants s’enchaînant capricieusement le champ de compétences du Conseil Constitutionnel se rétrécit ou s’élargit, licitement mais au détriment des exigences contemporaines d’un Etat de droit et de démocratie pluraliste.

La Constitution Wade portera aussi les stigmates de l’étrange mal constitutionnel diagnostiqué par le professeur Ismaïla Madior Fall dans son ouvrage "Evolution constitutionnelle du Sénégal" (p. 150) : « le Constituant tourne en rond, avec un mouvement de va-et-vient incessant entre des institutions qu’on instaure, supprime et restaure, sans que la logique qui sous-tend ce mouvement soit toujours motivée par des préoccupations de rationalité démocratique ».

° La renaissance de la Cour Suprême : Le projet de retour partiel à l’organisation juridictionnelle de 1992, évoqué ICI sur LA CONSTITUTION EN AFRIQUE, ne reçoit aucune justification officielle, si l’on s’en tient à la lecture de l’exposé des motifs du projet de loi n° 19/2008 portant révision de la Constitution : « Le présent projet de loi a pour objet de substituer la Cour suprême au Conseil d’Etat et à la Cour de Cassation. Il modifie les articles 6, 88, 92, 93 et 44 de la Constitution ». Une telle substitution aurait pourtant mérité un éclairage conséquent pour alimenter un débat parlementaire de qualité sur les mérites et les travers de l’éclatement des hautes juridictions !

° La suppression-remplacement du Conseil de la République : En 2003, à l’occasion de la première révision de la Constitution du 22 janvier 2001, le Président Wade a fait créer le Conseil de la République pour les affaires économiques et sociales (CRAES), « institution chargée de favoriser le dialogue social … une collaboration harmonieuse entre les communautés et les différentes catégories sociales et professionnelles ». En 2007, il prône la suppression du CRAES – qui a longtemps eu son site internet www.conseil-republique.sn/, alors que l’Assemblée Nationale n’a plus le sien depuis plusieurs années – et son remplacement par le Conseil économique et social, auquel sera dévolu – à quelque chose près - le même rôle et qui appartiendra lui aussi à l’Association internationale des conseils économiques et sociaux et des institutions similaires. La suppression-remplacement du Conseil de la République est-elle de pure convenance ? Aurait-elle une cohérence cachée ?

Pérenniser non un régime présidentiel mais un hyper-présidentialisme, telle semble être, en définitive, la préoccupation majeure du Président Wade lorsqu’il fait réviser « sa » Constitution du 22 janvier 2001.

° Le renforcement du Sénat : En 2007, le Sénégal d’Abdoulaye Wade a renoué avec le bicamérisme qu’il avait aboli en 2001 ; en 2008, il s’apprête à renforcer symboliquement le poids institutionnel de ce Sénat de facture bonapartiste, nommé par le Président de la République à hauteur des 2/3 de ses membres. Le texte de loi constitutionnelle modifiant l’article 71 de la Constitution, adopté par le Sénat le 26 novembre 2007, consiste apparemment à supprimer une malfaçon rédactionnelle – résultant d’une intervention bâclée du pouvoir de révision en 2007 - et à simplifier la procédure législative : l’alinéa 1 de l’article 71 prévoyant la transmission au Président de la République de toute loi adoptée par l’Assemblée Nationale, préalablement à sa soumission au Sénat, sera supprimé. Mais il en résultera la banalisation d’une chambre haute qui, davantage encore que certaines de ses consoeurs de la région, y compris le Sénat de la Constitution Ravalomanana, fait mauvais genre dans une démocratie.

° Le projet - avorté ? - de restauration du septennat présidentiel : Le Constituant sénégalais a toujours prêté une attention particulière à la durée du mandat du Président de la République, qui n’a cessé de varier : sous le pouvoir socialiste, elle a été successivement fixée à 7 ans (1960-1963), 4 ans (1963-1967), 5 ans (1967-1992), et, enfin, 7 ans (1992-2001) ; dans la foulée de l’alternance, l’article 27 alinéa 1 de la Constitution du 22 janvier 2001 rétablit le quinquennat, qui n’est applicable au Président Wade que depuis sa réélection de 2007. Cette mesure de respiration démocratique est désormais dans le collimateur de son auteur : lors du Conseil des ministres du 9 mai 2008, le Chef de l’Etat a fait adopter un projet de loi constitutionnelle modifiant l’article 27 alinéa 1 de la Constitution pour restaurer le septennat. L’annonce de cette volte-face constitutionnelle a été redoublée d’une controverse sur la voie à emprunter pour adopter la révision. Pour des raisons de pure opportunité politique, la Présidence a, en effet, entrepris de convaincre l’opinion de la possibilité d’allonger la durée du mandat présidentiel, sans recourir au référendum, et ce en exhibant non l’article 27 alinéa 2 de la Constitution du 22 janvier 2001, tel que publié au journal officiel, mais l’une des versions en circulation sur le net ! Elle a mené un combat surréaliste, perdu d’avance, contre les constitutionnalistes du pays appelant au respect de la Constitution authentique ; elle a nié l’évidence : "sans référendum, pas de révision de l’article 27 !" La controverse procédurière l’a emporté sur la discussion du fond du projet de révision, immanquablement inscrit sur la liste déjà longue des reniements institutionnels du Président Wade.

Depuis peu, un coup d’arrêt semble avoir été donné aux dérives pathologiques du pouvoir de révision - "Sans tripatouillages y’a pas de plaisir !" : de passage à Paris, le Président de la République a finalement annoncé le maintien du quinquennat. Mais ce renoncement pourrait être purement tactique. Au Sénégal d’Abdoulaye Wade, la Constitution n’est-elle pas devenue, en toute légalité, le jouet du prince ?

* Le titre est de la Rédaction et renvoie au caractère changeant de la Loi fondamentale et à la volatilité de ses principes (comme l’espérance de vie très courte de l’animal)

Par Stéphane BOLLE

Maître de conférences HDR en droit public,

Université Paul Valéry

Montepellier III